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央行政策研究:大型互联网平台监管的当务之急是实现深度监管 人民币升值贬值

监管,当务之急,央行,深度,大型,互联网,政策,研究,平台时间:2021-02-13 20:13:16浏览:207
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2月5日,央行发布《大型互联网平台消费者金融信息保护研究》政策研究。文章指出,大型互联网平台监管的当务之急是综合运用各种监管手段,实现渗透监管,树立“责任金融”理念。建议从我国实际出发,依法将金融业务全面纳入监管范围,按照同一个金融业务、同一个监管标准的要求,加强对大型互联网平台的监管,特别是要增强业务信息披露的全面性和透明度,有效保护金融消费者的长远和根本利益。

全文如下:

政策研究|大型互联网平台消费者金融信息保护研究

作者:中国人民银行金融消费者权益保护局课题组

摘要:中共十九届五中全会明确提出,要加快数字化发展,确保国家数据安全,加强个人信息保护。大型互联网平台是中国信息技术创新的重要力量,是信息和数据的关键用户,对推动金融科技进步和数字普惠金融发展发挥了积极作用。但现阶段,大型互联网平台上消费者金融信息保护的整体情况并不乐观,尤其是在格式条款、信息收集和使用、部分领先互联网平台的营销宣传等方面存在一些问题和争议。建议综合运用各种监管手段,实现渗透监管,督促大型互联网平台树立责任金融理念。在借鉴国外信息保护立法和监管经验的基础上,从我国实际出发,依法将大型互联网平台的金融业务全面纳入监管范围,增强业务信息披露的全面性和透明度,有效控制连带债务风险,不断完善金融信用信息基础设施建设,严格规范金融营销宣传行为,切实保护金融消费者的长远和根本利益。

关键词:大型互联网平台消费者金融信息保护责任金融

信息和数据是“信息时代的石油”,是重要的生产要素。在互联网和大数据技术蓬勃发展的背景下,信息在经济和金融领域的重要性日益突出,信息利用场景多样化、复杂化。信息保护已成为金融监管的新课题。中共十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》强调,要加快数字发展,建立数据资源产权、交易和流通等基础制度和标准,保障国家数据安全,加强个人信息保护。

大型互联网平台是中国信息技术创新的重要力量,是信息和数据的关键用户,对推动金融科技进步和数字普惠金融发展发挥了积极作用。但同时需要注意的是,现阶段大规模互联网平台上消费者信息保护的整体情况并不乐观。特别是在一些领先的互联网平台上,在格式条款、信息收集和使用、营销宣传等方面存在一些问题和争议,需要进一步认真审视和处理。

首先,大型互联网平台在信息收集和使用中经常会看到一般的授权条款

大型互联网平台获取巨大信息源的关键一步是通过信息收集中使用的一般授权条款收集消费者的个人信息,并通过技术手段将消费者信息物化为商品,从而削弱消费者对个人信息的控制,使消费者在大型互联网平台面前日益成为“透明人”。

(1)信息采集中使用的“知情同意”原则被弱化,金融消费者自主选择权受到限制。在消费者个人信息的收集和使用方面,《消费者权益保护法》和《网络安全法》都规定信息收集者应当“明示收集和使用信息的目的、方法和范围,并取得消费者(收集者)的同意”。新公布的《个人信息保护法(草案)》还提出,个人信息应当在个人同意的情况下进行处理,这种同意应当由个人在充分知情的前提下自愿明确做出。这一规则在理论上被称为“知情同意”机制,但在实践中,大型互联网平台往往通过一般授权条款削弱这一机制。

一方面,在互联网环境下,“知情同意”机制通常表现为大型互联网平台以格式合同的形式发布相关条款和隐私政策声明,消费者在手机客户端点击“同意”,视为同意授权。但是格式合同的内容庞杂,大部分消费者几乎没有耐心看完所有条款,甚至根本打不开协议文本。即使阅读了全文,消费者也可能没有完全理解合同中使用的技术术语所表达的实际含义,因此在点击同意时往往不清楚其授权的具体范围。目前,中国人民银行正在制定的金融行业标准《资产管理产品介绍要素》,明确要求相关产品合同的核心内容以特定格式限定在相对固定的长度内,这是缓解金融消费者阅读意愿低下、保障其知情权的有益尝试。另一方面,即使消费者完全阅读了合同规定的授权范围,也没有与大型互联网平台讨价还价的余地。即使消费者不同意收集和使用自己的部分信息,也无法查看合同,只能做出“取舍”的决定(即“全部接受”或“全部拒绝”)。因为“不全部接受”意味着相关服务无法获得,消费者往往只能全部接受合同条款。因此,在消费者没有议价能力的情况下,大型互联网平台收集了大量的消费者信息,消费者可能并不真正“知道”或“同意”。

此外,一些大型互联网平台的协议和合同文本只能在手机客户端查看,不能复制、下载和保存。有些协议文本甚至嵌套隐藏在另一个协议的某个条款中,需要再次点击链接跳转到另一个界面呈现相关内容。这些都不利于金融消费者对与其个人信息权利相关的合同文本的反复阅读、全面理解和自我保存。同时,由于各种原因,大型互联网平台频繁修改电子合同的文本内容,使得金融消费者在签订合同时难以查阅原文。

(2)收集的“必要信息”范围太广,大型互联网平台对信息收集范围有绝对的“话语权”。在收集和使用消费者金融信息的范围方面,《消费者权益保护法》和《网络安全法》都规定“收集和使用个人信息应当遵循合法、正当、必要的原则”,目的是要求经营者在最小范围内收集消费者个人信息,避免过度收集危及消费者个人信息安全。

但在实际实施过程中,大型互联网平台往往会使用“收集与本服务相关的必要信息”、“在与本服务相关的必要范围内分享您的信息”、“您同意我们将您的必要信息分享给以下主体”等表述,强调信息收集的必要性。但“必要信息”涵盖身份信息、交易信息、资产负债信息、诉讼信息、履约信息、履约能力判断信息。绩效能力的判断信息可能包括同一平台下金融消费者的其他非金融信息,如购物信息、浏览搜索信息、消费水平信息等。对于这种信息是否是开发所必需的,没有具体的测量标准。这反映出信息收集的“最低限度和必要”原则没有明确的界限,在实践中由机构“酌情决定”。大型互联网平台倾向于尽可能将消费者的各种信息视为必要信息。

数据使用的深化是金融技术发展的必然趋势,但消费者个人信息的保护也是不可忽视的重要方面。2020年10月31日召开的国务院金融稳定发展委员会专题会议明确提出,要建立数据资源产权、交易和流通等基础制度、标准和规范,加强个人信息保护。因此,应敦促大型互联网平台树立尊重消费者数据主体权利的意识,区分不同数据对业务发展的必要性。不可能单方面认为信息一旦被收集就成为平台的私有财产。

第二,欧盟等主要经济体的信息保护监管标准更加严格,国内信息保护监管将进一步加强。大型互联网平台应该是关注的焦点

世界发达经济体一直在加强对消费者金融信息的保护。典型代表是欧盟2016年通过的《数据保护总条例》,这意味着欧盟在个人信息保护和监管方面达到了前所未有的高度,堪称历史上最严格的数据保护条例。2019年,英国航空公司因违反《通用数据保护条例》被罚款1.8339亿英镑(约合15.8亿元人民币)。美国对个人信息的保护并不比欧盟差。例如,美国联邦贸易委员会(FTC)在2019年7月对Facebook处以高达50亿美元的罚款,原因是社交网站不当处理用户个人信息,导致信息泄露,被用于不当目的。据英国《卫报》报道,英国将在竞争与市场管理局(CMA)下设立新的数字市场部门,旨在对大型科技公司进行集中监管,通过设置限制,让更多的小型科技公司有发展空间,确保消费者和小企业不会因为科技巨头的行为而处于劣势。根据新规定,大型科技公司在使用用户数据时必须公开透明。此外,数字营销部门将有权暂停、阻止和推翻大型科技公司的决定,并采取措施使大型科技公司遵守新规定。如果大型科技公司违反新规定或不服从数字市场部门的命令,他们将面临罚款。

我国《个人信息保护法(草案)》已经完成公众咨询。可以预见,随着未来我国个人信息保护立法的逐步完善,监管力度将进一步加大。在这种趋势下,大型互联网平台应该防患于未然,主动布局,正视发展过程中信息保护和消费者保护的漏洞和不足,切实承担起与自身规模和影响力相当的社会责任。毕竟市场要交给消费者“投票”,消费者要看自己的信息权有没有得到妥善保护。大型互联网平台的信息保护要加强再加强,一些所谓的“捷径”不要为了单纯追求业务拓展而短视。

第三,基于数据挖掘下的“精准营销”,容易诱发更多弱势人群陷入高级债务消费的陷阱

在数字经济繁荣发展的背景下,个人信息作为生产要素,在精准营销中发挥着关键作用。如上所述,Facebook受到了惩罚,即一家与Facebook合作的第三方公司将用户的个人信息泄露给剑桥分析公司(Cambridge Analytica),最终被剑桥分析公司(Cambridge Analytica)用来准确传递让人对某个候选人产生好感和信任的信息,从而影响手中的选票。剑桥分析公司(Cambridge Analytica)声称,它已经在世界各地参与了200多次活动,并多次成功使用相同的数据挖掘方法。这些商业机构在营销宣传上的数据挖掘、渗透和控制程度可见一斑。

一些大型互联网平台在商业利益的驱动下,过度跟踪和收集用户的“数字足迹”,不当使用数据驱动的营销策略,侵占用户的私人空间,引起消费者的反感和不适。在用户的众多“数字足迹”中,最有价值的是各种财务信息,包括账户信息、交易信息、信用信息等。这些信息可以构建大型互联网平台的“信用”支柱。通过挖掘用户的理财行为,分析用户的理财行为特征,并推送大量的理财营销广告,“超前消费”、“过度消费”、“负债消费”等概念越来越被有信用的弱势人群所接受。比如一些大型互联网平台下的小额贷款公司和助贷公司发布的消费贷款广告,往往会设计一些广告情节,将大学生与奢侈品消费的对比美化为“追求高品质生活”,宣传年轻女性可以利用医疗整容“反击白。精准营销的另一个主要特点是高度诱导性。比如一个互联网平台,往往会根据消费者以往的购物习惯,精准推送消费者已经浏览过或关注过的产品,并标注“X期免息”、“每月XXX元”。此外,一些小额贷款产品向消费者显示基本日利率,换算成年化利率后高于银行信用卡业务。当更多高风险、低净值人群被吸引到“无担保消费贷款陷阱”时,金融风险正在悄然酝酿。

基于数据挖掘技术的精准营销几乎发生在我们生活的每一刻。每天,大型互联网平台根据用户的支付行为数据,准确地向用户推送各种营销信息。并且其推送的营销信息大部分与平台下的其他关联公司有关,其余是收取相关服务费后,为平台外的合作第三方企业推送信息。导致用户经常被各种营销信息“轰炸”,很难找到安宁。虽然有些平台的APP客户端设置了所谓的关闭和接收营销信息的功能,但往往无法实现简单快捷的“一键关闭”,用户必须逐个操作每个关注对象,才能取消关注。消费者通过技术手段干预退订营销信息的权利并不少见,所以说是强制营销也不为过。

对此要高度警惕,必须督促大型互联网平台树立正确的信息和消费观,在合法、合规、合理、适度的前提下挖掘信息的价值,促进消费升级。不是信息“羊毛”,更不是杀鸡取卵。要知道信息的根本价值在于服务消费者和实体经济,不应该成为某些机构攫取超额利润的剪刀。

第四,数字普惠金融的发展离不开消费者保护和个人金融信息保护的基础

2016年,二十国集团领导人在杭州峰会上批准了“二十国集团数字普惠金融高级原则”。第五条原则强调“采取负责任的数字金融措施,保护消费者,创造全面消费。和数据保护方法,重点关注与数字金融服务相关的具体问题。”同时针对数据保护提出四点具体的行动建议:一是要明确“个人数据”的定义,定义要考虑整合各类信息识别个人的能力;二是保证接受数字金融服务的消费者能够自觉选择和控制个人数据;三是禁止以不公平和歧视性的方式使用与数字金融服务相关的数据;第四,制定指导方针,确保数据的准确性和安全性。2020年,20国集团财长和央行行长会议发布的《20国集团应对新冠肺炎肺炎行动计划》明确指出,“在确保保护金融消费者权益的同时,将继续提供可获得和负担得起的金融产品和服务,促进普惠金融的发展”,作为其行动和承诺的一部分。在实践中,各国特别注重加强数据安全和个人信息保护,让普通民众充分信任数字普惠金融服务,真正放心使用数字普惠金融服务。

可见,数字化普惠金融服务的重要前提是“采用常规、可靠的数字化手段”,目标是“持续提供可获取、可负担的金融产品和服务”。虽然大型互联网平台提供的信贷产品极大地提高了“可获得性”,但却未能保证“可承受性”,这给信用状况脆弱的人带来了更大的诱惑,甚至是风险。如果任由其放大和扩散风险,给消费者造成损失,迫使消费者进入非正规融资渠道,以及数字鸿沟的存在,可能会出现“金融再排斥”,使普惠金融倒退。事实上,目前国内大型互联网平台的利润大部分来自互联网消费贷款业务。消费贷款与经营性贷款不同,消费贷款不直接产生未来现金流,因此没有直接还款来源,容易产生过度负债。在国际上,突破“可承受性”的数字普惠金融终将失去根基。最深刻的例子是美国次贷危机:美国次贷危机爆发前,大量家庭和小微企业可以轻松获得信贷,信贷渗透率极高,配套的保险服务和证券化产品也很齐全。普惠金融似乎已经实现了高水平,但最大的缺失是金融消费者保护,这使得消费者承担了过多的风险,最终损害了整个宏观经济,给消费者造成了重大损失,机构本身也未能幸免。

因此,国际社会提出了“负责任金融”的概念,要求对消费者的风险承受能力进行尽职调查,而不是盲目扩大金融服务。相关经验教训表明,中国大型互联网平台迫切需要树立“负责任金融”的理念,而不是在没有信息保护和消费者权益的情况下谈论数字普惠金融,更不用说反对了。

动词 (verb的缩写)相关建议

总的来说,大型互联网平台监管的当务之急是综合运用各种监管手段,实现渗透监管,树立“责任金融”的理念。建议从我国实际出发,依法将金融业务全面纳入监管范围,按照同一个金融业务、同一个监管标准的要求,加强对大型互联网平台的监管,特别是要增强业务信息披露的全面性和透明度,有效保护金融消费者的长远和根本利益。

一是督促大型互联网平台树立“责任金融”理念,切实履行消费者保护主体责任。在技术驱动的金融创新和推动数字普惠金融发展的背景下,建议高度警惕大型互联网平台的过度逐利行为,特别要注意过度负债对低净值个人的诱惑及其带来的风险。督促大型互联网平台恪守“责任金融”理念,使其经营活动真正为实体经济发展服务。建立健全消费者权益保护内部控制制度和工作机制,加强全过程控制,规范信息披露、信息保护、营销宣传等经营活动,切实履行消费者保护主体责任。

二是加强消费者金融信息保护的立法保障和规范化。中共十九届五中全会明确提出,要确保国家数据安全,加强个人信息保护,加强消费者权益保护。建议尽快颁布《个人信息保护法》等相关法律法规。通过立法明确数据所有权的认定,制定数据资源确认、公开、流通和交易相关制度,完善数据产权保护制度、数据分类分级安全保护制度、数据隐私保护和安全审查制度;进一步明确个人信息收集和使用中的“知情同意”和“最低必要”原则,推动大型互联网平台消费者金融信息保护机制的建立和完善。建议加强消费者金融信息保护的规范化。完善数据基础通用标准和关键技术标准,建立国家数据资源目录体系,提高数据质量和标准化水平。推动《资产管理产品介绍要素》等金融行业标准的出台和严格执行,提高大型互联网平台提供金融产品和服务时信息披露的规范性,有效纠正不愿阅读长篇合同协议文本的金融消费者的行为偏差。建议加强消费者金融信息保护。逐项列出信息收集和共享的内容、目的和范围,进一步细化“知情同意”机制的实施要求。金融消费者在保证效率的前提下,可以自主选择自己的信息是否可以用于营销、用户体验改善、市场调研等特定目的,保证符合消费者的真实意愿。

三是加强对大型互联网平台的监管。针对大型互联网平台数据的公共产品属性,建议纳入宏观审慎管理,并针对公共产品提供者实施相应监管。对参与金融业务或组建金融控股公司的机构实行准入管理,对具有系统性重要性的机构进行严格监管,防范系统性金融风险。结合宏观审慎监管和功能性监管措施,通过访问信用信息系统和设定居民债务收入比来控制共同债务风险。同时,由于大型互联网平台覆盖的业务领域非常广泛,除了金融领域,还通过旗下企业涉足电子商务、物流、营销等领域,覆盖购物、旅游、住宿、支付转账、投资理财、生活公益等数百个场景。如果将电子商务交易与金融情景相结合,由于监管领域的变化,对信息交互的监管将被切断,监管部门很难掌握信息共享和使用的全貌。因此,建议加强信息共享,探索监管与执法的合作机制。充分发挥社会监督力量,及时发现大型互联网平台存在的问题和潜在风险,提高监督效率。

第四,加强大型互联网平台企业的反垄断审查。建议完善平台企业垄断认定的法律规范,将利用算法进行价格合谋、滥用市场支配地位进行数据采集和控制不当等行为纳入反垄断监管范围。完善大型互联网平台企业M
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